Απόφαση Ολομέλειας Αρείου Πάγου 3/2022

Αντισυνταγματικές οι περικοπές των αποδοχών των ιατρών του Ε.Σ.Υ που επιβλήθηκαν με τον νόμο 4093/2012

📝 Άρθρο της Παρίσση Αμαλίας, τεταρτοετούς φοιτήτριας της Νομικής Σχολής Αθηνών

H επίμαχη υπόθεση αφορά στην άσκηση αναίρεσης από την 1η Διοίκηση Υγειονομικής Περιφέρειας Αττικής (1η Δ.Υ.ΠΕ Αττικής) στις 18.02.2019 κατά της αποφάσεως του Μονομελούς Εφετείου Αθηνών 5898/2018 επί εφέσεως που είχε ασκηθεί ομοίως από την αναιρεσείουσα εις βάρος της απόφασης 2041/2017 , εκδοθείσας επί αγωγής που είχε ασκηθεί από τους αναιρεσίβλητους στο Μονομελές Πρωτοδικείο Αθηνών στις 10.05.2017 κατά την ειδική διαδικασία των εργατικών διαφορών (ΚΠολΔ 621 επ.). Με την τελευταία οι ενάγοντες-αναιρεσίβλητοι ζητούσαν την επιδίκαση σε αυτούς για την χρονική περίοδο από 01.01.2015 μέχρι 30.06.2017 των διαφορών μεταξύ των αποδοχών που ελάμβαναν πριν από τις επιβαλλόμενες με τον νόμο 4093/2012 περικοπές και των αποδοχών που κατέβαλε η 1η ΔΥΠΕ Αττικής σε αυτούς μετά τις εν λόγω περικοπές, οι οποίες μάλιστα είχαν κριθεί αντισυνταγματικές με αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας και του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το Μονομελές Πρωτοδικείο δέχθηκε κατά ένα μέρος την αγωγή ως κατ’ ουσίαν βάσιμη για το χρονικό διάστημα 01.05.2015-30.06.2017, κρίνοντας ότι οι επιβληθείσες περικοπές με τον αναφερόμενο νόμο έρχονταν σε αντίθεση με το άρθρο 4 παρ. 5[1] του Συντάγματος και το άρθρο 25 παρ. 4[2] (ισότητα στα δημόσια βάρη και αρχή της εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης). Κατόπιν, η 1η ΔΥΠΕ άσκησε έφεση κατά της πρωτόδικης απόφασης ενώπιον του Μονομελούς Εφετείου Αθηνών, προσάπτοντας στην απόφαση την πλημμέλεια ότι έσφαλε περί την ερμηνεία και εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων. Το Μονομελές Εφετείο απέρριψε την ασκηθείσα έφεση διαπιστώνοντας επίσης την αντισυνταγματικότητα των ρυθμίσεων του νόμου 4093/2012,δεδομένων μάλιστα και των προηγούμενων διαδοχικών περικοπών που είχαν επιβληθεί στους ιατρούς του ΕΣΥ με νομοθετικές μεταρρυθμίσεις και των καταργήσεων ορισμένων επιδομάτων.

Απόσπασμα απόφασης:

“Εξάλλου, ούτε από τις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης του ν. 4093/2012 […] προκύπτει ότι, κατά τον προσδιορισμό του ύψους των περικοπών στα «ειδικά μισθολόγια» μεταξύ των οποίων το μισθολόγιο των γιατρών του Ε.Σ.Υ., ελήφθησαν υπόψη και άλλα κριτήρια, πέραν του καθαρώς αριθμητικού και, ως εκ τούτου, πρόδηλα απρόσφορου κριτηρίου, της επίτευξης δηλαδή συγκεκριμένης μεσοσταθμικής μείωσης του μισθολογικού κόστους του Δημοσίου.[..] Δεν εξετάστηκε, επίσης, αν οι αποδοχές των γιατρών του Ε.Σ.Υ. παραμένουν, και μετά τις νέες μειώσεις, επαρκείς για την αντιμετώπιση του κόστους αξιοπρεπούς διαβίωσής τους και ανάλογες της αποστολής τους (πρβλ. Ε.Σ. Ολομ. 4327/2014, ΣτΕ Ολομ. 4741/2014). Αντιθέτως[…]ένας εκ των λόγων, για τους οποίους είναι αναγκαία η λήψη νέων μέτρων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και οι νέες μειώσεις στις αποδοχές των γιατρών του Ε.Σ.Υ., είναι και το γεγονός ότι δεν έχει επιτευχθεί η είσπραξη των φορολογικών εσόδων («συνεχή προβλήματα της Ελλάδας με τη φορολογική συμμόρφωση», «χαμηλή είσπραξη φόρων σε σύγκριση με άλλες ευρωπαϊκές χώρες»). Περαιτέρω, […] οι συγκεκριμένες μειώσεις των αποδοχών των ιατρών του Ε.Σ.Υ., που επήλθαν με το νόμο αυτό αποκλειστικά με βάση το καθαρώς αριθμητικό κριτήριο, συνυπολογιζόμενες με την πλήρη κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας, τις προηγούμενες μειώσεις που, κατά τα ανωτέρω, επεβλήθησαν διαδοχικά στις αποδοχές αυτών και τις αλλεπάλληλες φορολογικές επιβαρύνσεις, υπερβαίνουν, λόγω του σωρευτικού τους αποτελέσματος και της εκτάσεώς τους το όριο που θέτουν οι συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη, δεδομένης άλλωστε και της χρονίζουσας αδυναμίας προωθήσεως των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και είσπραξης των ληξιπροθέσμων φορολογικών οφειλών που απετέλεσαν, κατά τα προεκτεθέντα, έναν από τους λόγους για τους οποίους κρίθηκαν και πάλι αναγκαίες, μεταξύ άλλων, οι νέες μειώσεις στις αποδοχές των αμειβόμενων με τα «ειδικά μισθολόγια», μεταξύ των οποίων και των γιατρών του Ε.Σ.Υ. (πρβλ. ΣτΕ 431/2018, Ε.Σ. Ολομ. 4327/2014, 7412/2015).

Αναφύοντα νομικά ζητήματα:

Επ’ αφορμής της πρόσφατης αυτής απόφασης θα επικεντρωθούμε στην ανάλυση και εμβάθυνση των αρχών της ισότητας στα δημόσια βάρη και της αναλογικότητας.

1) Αρχή της ισότητας στα δημόσια βάρη

Όπως αναφέρεται ανωτέρω, η αρχή της ισότητας στα δημόσια βάρη κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 παρ.5 του Συντάγματος και συνίσταται σε μία πλευρά του “χρέους της εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης” το οποίο θεσπίστηκε με το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Πρόκειται καταρχήν για την υποχρέωση των Ελλήνων πολιτών να καλύπτουν τις δημόσιες δαπάνες, με την μορφή της καταβολής φόρων, δασμών και τελών[3].Κατά μία άποψη, ως δημόσια βάρη θα πρέπει να θεωρήσουμε τις χρηματικές παροχές του πολίτη προς το Κράτος και όχι τις παροχές κάθε είδους(όπως για παράδειγμα την επίταξη πραγμάτων που αποτελεί υλική παροχή ή την στρατιωτική θητεία η οποία είναι παροχή σε υπηρεσίες), καθώς η ευρεία ερμηνεία της έννοιας αυτής ενέχει τον κίνδυνο υπαγωγής σε αυτήν όλων των υποχρεώσεων που επιβάλλονται με κανόνες δημοσίου δικαίου, με αποτέλεσμα την σύγχυση των ορίων της με τα όρια της γενικής αρχής της ισότητας του άρθρου 4 παρ. 1 του Συντάγματος.[4]Σύμφωνα με την κρατούσα άποψη, η εν λόγω διάταξη δεν καθιερώνει αντίστοιχη αξίωση του πολίτη που υπέστη ζημία υπέρ του γενικού συμφέροντος προς αποζημίωση από το Κράτος, αξίωση δηλαδή να “συμμεριστούν και οι άλλοι πολίτες τη θυσία που υπέστη”. Στη θεωρία ωστόσο υποστηρίζεται η άποψη ότι “το άρθρο 4 παρ. 5 πρέπει να θεωρηθεί γενικής φύσεως διάταξη αντικειμενικής ευθύνης του Κράτους για την αποκατάσταση ζημιών από συννόμους ενέργειες της κρατικής εξουσίας”[5]. Σχετικά με τους φορείς της εν λόγω αρχής, από το γράμμα της διάταξης προκύπτει ότι αφορά μόνο τους Έλληνες πολίτες. Ωστόσο γίνεται δεκτό ενόψει της φορολογικής δικαιοσύνης ότι η φορολογική υποχρέωση επιβαρύνει και τα πρόσωπα που είτε κατοικούν στην Ελλάδα, είτε διαθέτουν περιουσιακά στοιχεία ή οποιεσδήποτε πηγές εισοδήματος σε αυτήν. [6] Εκτείνεται όχι μόνο στα φυσικά αλλά και στα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, η φορολόγηση των οποίων διαφέρει για πρακτικούς λόγους. Τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου δεν θεωρούνται καταρχήν φορείς της αρχής της ισότητας στα δημόσια βάρη, εκτός αν λειτουργούν υπό τη μορφή δημοσίων επιχειρήσεων κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας.[7]

Η συνεισφορά στα δημόσια βάρη πραγματοποιείται χωρίς διακρίσεις, όπως διαφαίνεται και από το γράμμα της διάταξης και τη χρήση του όρου “αδιακρίτως”.Ο συντακτικός νομοθέτης θέλησε να αποφύγει τις περιπτώσεις εισαγωγής φορολογικών εξαιρέσεων και απαλλαγών, οι οποίες δεν εδράζονται σε κριτήρια φορολογικής δικαιοσύνης και γενικής και αντικειμενικής φορολογικής πολιτικής, αλλά σε απαγορευμένες διακρίσεις.[8] Επιτρεπτή περίπτωση θέσπισης φορολογικών εξαιρέσεων είναι αυτή των πολιτών με πολύ χαμηλά εισοδήματα, κάτι το οποίο καταδεικνύει το γεγονός ότι η εν λόγω ισότητα δεν νοείται μαθηματικά αλλά αναλογικά (“ανάλογα με τις δυνάμεις τους”).Ο κάθε Έλληνας πολίτης συμμετέχει στην αντιμετώπιση των κρατικών δαπανών ανάλογα με τις οικονομικές του δυνάμεις, χωρίς δηλαδή να οφείλουν όλοι οι πολίτες το ίδιο ποσό αριθμητικά αλλά αναλόγως με την φοροδοτική ικανότητα του καθενός.[9] Στο σημείο αυτό εκρίθη ότι είναι αντισυνταγματικός ο νόμος 4093/2012 λόγω της περικοπής των αποδοχών των ιατρών του ΕΣΥ, οι οποίες επεβλήθησαν ως μία προσπάθεια αντιμετώπισης της δημοσιονομικής κρίσης που ταλάνιζε τη χώρα ενόψει και της μη εισπραξιμότητας των φόρων. Πιο αναλυτικά, οι περικοπές επεβλήθησαν αποκλειστικώς με μαθηματικά και όχι αναλογικά κριτήρια, με αντιμετώπιση των ειδικών μισθολογίων ως ένα ενιαίο οικονομικό μέγεθος από τον νομοθέτη και μάλιστα είχαν προηγηθεί αλλεπάλληλες μειώσεις στις αποδοχές και στα επιδόματα των ιατρών του ΕΣΥ, ακόμα και κατάργηση ορισμένων επιδομάτων με την θέσπιση προηγούμενων νόμων, ενώ η αρχή της ισότητας στα δημόσια βάρη επιβάλλει την αναλογική επιβάρυνση όλων των πολιτών και όχι μόνο μίας συγκεκριμένης ομάδας ανθρώπων.

2)Αρχή της αναλογικότητας

Κατοχυρώνεται στο άρθρο 25 παρ. 1 εδ. Δ’ του Συντάγματος και αποτελεί τον λεγόμενο “περιορισμό των περιορισμών” των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Πιο αναλυτικά ορίζει ως εξής: “ Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από τον νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας.” [10] Προτού θεσπιστεί ρητώς στο Σύνταγμά μας με την αναθεώρηση του 2001, το Συμβούλιο της Επικρατείας ρητώς την αναγνώρισε ως απορρέουσα από την αρχή του κράτους δικαίου με την απόφαση 2112/1984 με την εξής διατύπωση:” Οι εκ μέρους του νομοθέτου και της διοικήσεως επιβαλλόμενοι περιορισμοί εις την άσκησιν των ατομικών δικαιωμάτων πρέπει να είναι μόνον οι αναγκαίοι και να συνάπτονται προς τον υπό του νόμου επιδιωκόμενον σκοπόν.”[11] Το ΣτΕ δεχόταν ότι η Διοίκηση οφείλει να επιλέγει το λιγότερο επαχθές για τον διοικούμενο μέτρο μεταξύ των μέτρων που πραγματοποιούν τους νόμιμους σκοπούς της, όπως και το ότι οι περιορισμοί των θεμελιωδών δικαιωμάτων πρέπει να μην υπερβαίνουν τα χρονικά όρια που επιβάλλουν οι ιδιαίτερες συνθήκες.[12]

Η αναλογικότητα αναλύεται στις εξής τρεις ειδικότερες εκφάνσεις: Την προσφορότητα ή καταλληλότητα, ήτοι ότι το μέτρο θα πρέπει να είναι το κατάλληλο για την πραγμάτωση του επιδιωκόμενου αποτελέσματος, την αναγκαιότητα (η οποία καταφάσκεται όταν δεν υπάρχει άλλο λιγότερο επαχθές μέτρο το οποίο επιτυγχάνει εξίσου στον ίδιο βαθμό τον σκοπό) και την αναλογικότητα εν στενή εννοία ή stricto sensu αναλογικότητα (να μην υπάρχει δυσαναλογία μεταξύ δυσμενών συνεπειών και προσδοκόμενων οφελών από την θέσπιση του μέτρου) [13]. Κατά λογική αναγκαιότητα προηγείται ο έλεγχος της προσφορότητας του μέτρου, η μη ύπαρξη του οποίου δεν απαντάται συχνά στην πράξη για αυτό και αποτελεί μία ήπια μορφή ελέγχου. Πιο επεμβατικός στη σφαίρα του νομοθέτη είναι ο έλεγχος της αναγκαιότητας του περιορισμού. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται πώς εξετάζεται αν ο περιορισμός υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο. Η αναγκαιότητα του μέτρου ποικίλλει ανάλογα με το αν θεσπίζεται στα πλαίσια ενός δημοκρατικού ή μη πολιτεύματος, καθώς το καθένα εξ αυτών αντιλαμβάνεται και αξιολογεί διαφορετικά την κρατική εξουσία και την ανθρώπινη ελευθερία και αξία.[14] Στο πλαίσιο αυτό αξίζει να αναφερθεί η περίπτωση της προσωποκράτησης οφειλετών του Δημοσίου για τον εξαναγκασμό της αποπληρωμής των χρεών τους. Ο σχετικός νόμος προβλέπει: ”το αρμόδιο δικαστήριο αποφασίζει την προσωπική κράτηση, αν κρίνει ότι το μέτρο αυτό είναι, ιδίως εν όψει του ύψους του χρέους, αναγκαίο και πρόσφορο για την εξόφληση του χρέους, καθώς και ότι η λήψη του μέτρου αυτού είναι το μόνο μέσο, κατ’ αποκλεισμό κάθε άλλου προβλεπόμενου από τις κείμενες διατάξεις αναγκαστικού μέτρου είσπραξης δημοσίων εσόδων, ικανοποίησης της σχετικής απαίτησης.”[15] Στην εξεταστέα απόφαση ο Άρειος Πάγος έκρινε ότι το μέτρο της περικοπής των αποδοχών των ιατρών του ΕΣΥ αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας καθώς το μαθηματικό κριτήριο με το οποίο έγινε η μείωση ήταν προδήλως απρόσφορο για την επίτευξη της μείωσης των δημοσίων δαπανών, δεν πραγματοποιήθηκαν εκτιμήσεις για τις επιπτώσεις του μέτρου και αν αυτές ήταν μικρότερες ή μεγαλύτερες από τα οφέλη που θα προέκυπταν ούτε αν υπήρχαν λιγότερο επαχθή μέτρα για τους ιατρούς του ΕΣΥ τα οποία θα μπορούσαν να επιτύχουν εξίσου τον επιδιωκόμενο σκοπό.

Τέλος, ως προς την αναλογικότητα εν στενή εννοία, πριν τη ρητή συνταγματική κατοχύρωσή της το 2001 αντιμετωπιζόταν με επιφύλαξη από τη θεωρία και την νομολογία, καθώς η πρώτη θεωρούσε ότι ο έλεγχος αυτός ισοδυναμεί περισσότερο με ανεπίτρεπτο έλεγχο σκοπιμότητας εκ μέρους του δικαστή ενώ η δεύτερη δεν την είχε εξαγγείλει ως γενική αρχή. [16] Το πρώτο βήμα προς την αναγνώριση έγινε με την απόφαση 10/2003 της Ολομέλειας του Αρείου Πάγου, δεχόμενη ότι η αρχή της αναλογικότητας ”απαιτεί από τον νομοθέτη όπως οι περιορισμοί που επιβάλλει στην άσκηση των ατομικών δικαιωμάτων οριοθετούνται με βάση τα εννοιολογικά στοιχεία της προσφορότητας και της αναγκαιότητας του λαμβανομένου μέτρου, και της αναλογίας του προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.” Πράγματι ο έλεγχος της αναγκαιότητας stricto sensu είναι ζωτικής σημασίας στην περίπτωση που προσβάλλονται συνταγματικές ελευθερίες ιδιαίτερης βαρύτητας, όπως για παράδειγμα το δικαίωμα στη ζωή ή στην αξιοπρεπή ανθρώπινη διαβίωση.

Η αρχή της εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης επιβάλλει τον επιμερισμό των δημοσίων βαρών σε όλους τους ‘Ελληνες πολίτες αδιακρίτως και όχι εις βάρος μίας συγκεκριμένης ομάδας ατόμων και μάλιστα κατά διαδοχικό τρόπο. Ένα μέτρο που περιορίζει σε μεγάλο βαθμό τις αποδοχές ενός επαγγελματικού κλάδου και τα υπόλοιπα προβλεπόμενα επιδόματά του είναι προβληματικό καθώς θίγει την αξιοπρεπή ανθρώπινη διαβίωση οδηγώντας τους πολίτες σε κατάσταση οικονομικής δυσπραγίας. Ναι μεν σε περιόδους οικονομικής κρίσης με αύξηση των περιστατικών φοροδιαφυγής επιτρέπεται και επιβάλλεται για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος η επιβολή περιοριστικών μέτρων τέτοιου είδους, αρκεί όμως τα μέτρα αυτά να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας και υπό τις τρεις ειδικότερες εκφάνσεις της και να μη θίγουν τον πυρήνα των συγκρουόμενων με αυτά δικαιωμάτων. Σε κάθε περίπτωση ο νομοθέτης επιβάλλεται να είναι πολύ προσεκτικός κατά τη στάθμιση των εκατέρωθεν εννόμων αγαθών και να μην οδηγείται σε ακραίες λύσεις και περιστατικά καταφανούς μονομέρειας. Συνεπώς την γράφουσα βρίσκει σύμφωνη η απόφαση του Αρείου Πάγου σχετικά με την αντισυνταγματικότητα των περικοπών στις αποδοχές των ιατρών του ΕΣΥ.

Βιβλιογραφία

1. Δαγτόγλου Π.Δ, Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα, Τέταρτη Ενημερωμένη Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012

2. Δημητρόπουλος Ανδρέας Γ., Συνταγματικά Δικαιώματα, Β’ Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2008, Τόμος Γ’-Τεύχ. Ι-ΙΙΙ

3. Βλαχόπουλος Σπύρος, Θεμελιώδη Δικαιώματα, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2017

4. Χρυσόγονος Κώστας Χ., Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, Τρίτη αναθεωρημένη έκδοση, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2006

Παραπομπές

[1] “Οι ‘Ελληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη ,ανάλογα με τις δυνάμεις τους.”

[2] “Το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση της εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης”

[3]Δαγτόγλου Π.Δ, Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα, 4η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012,σελ.864-871 [4] Χρυσόγονος Κώστας Χ., Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα- Τρίτη αναθεωρημένη έκδοση, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2006, σελ. 148-156

[5] Χρυσόγονος Κώστας Χ., Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα- Τρίτη αναθεωρημένη έκδοση, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2006, σελ. 148-156 [6] Δαγτόγλου Π.Δ, Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα, 4η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012,σελ.864-871

[7] Δαγτόγλου Π.Δ, Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα, 4η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012,σελ.864-871 [8] Δαγτόγλου Π.Δ, Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα, 4η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012,σελ.864-871 [9] Δημητρόπουλος Α., Συνταγματικά Δικαιώματα, Β’ Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2008, σελ.309-310

[10] Βλαχόπουλος Σπυρίδων, Θεμελιώδη Δικαιώματα, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2017, σελ. 25-26

[11] Χρυσόγονος, όπ.π, σελ. 90-95

[12] Δαγτόγλου, όπ.π, σελ. 149-153

[13] Βλαχόπουλος, όπ.π

[14] Δαγτόγλου, όπ.π

[15] Δαγτόγλου, όπ.π

[16] Χρυσόγονος, όπ.π, σελ. 90-95

Η φωτογραφία εξωφύλλου λήφθηκε από τον ιστότοπο του Κοινωνικοί Ιατρείου Αλληλεγγύης Θεσσαλονίκης (https://www.kiathess.gr/gr/yliko/arthra/338-to-esy-stin-ellada)