Η σύγκρουση αρμοδιοτήτων δύο κύριων οργάνων των Ηνωμένων Εθνών: Συμβούλιο Ασφαλείας και ΔΔΧ.
📝 Άρθρο της Τσούκλα Κλεοπάτρας, Ασκούμενη Δικηγόρος Αθηνών,
Μεταπτυχιακή Φοιτήτρια Δημοσίου Διεθνούς Δικαίου, Πάντειο Πανεπιστήμιο Αθηνών
Ο δικαστικός έλεγχος των πράξεων του Συμβουλίου Ασφαλείας [ εφεξής «ΣΑ»] , του βασικού εκτελεστικού και πολιτικού οργάνου των Ηνωμένων Εθνών, αποτελεί ένα ζήτημα με μεγάλη θεωρητική αξία, καθώς και με πρακτικές αντανακλάσεις. Ο δικαστικός έλεγχος[1] πράξεων οργάνου νοείται υπό την έννοια του ελέγχου της νομιμότητας και της σκοπιμότητας, εκείνος δηλαδή ο έλεγχος που ασκεί ένα δικαιοδοτικό όργανο επί των πράξεων ενός εκτελεστικού οργάνου. Με έναυσμα την “αρχή της διάκρισης των εξουσιών”, όπως αυτή διατυπώθηκε από τον σημαντικό Γάλλο θεωρητικό και φιλόσοφο, Μοντεσκιέ, έχει έρθει στο προσκήνιο, ίσως δειλά, το ζήτημα του ελέγχου των πράξεων του ΣΑ από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης [ εφεξής «ΔΔΧ» ].
Το κρίσιμο αυτό θέμα, ήρθε στο φως στο πλαίσιο της υπόθεσης Lockerbie, το 1998, στην υπόθεση Namibia, καθώς και στην απόφαση του Δικαστηρίου για την Υφαλοκρηπίδα στο Αιγαίο, κατά την οποία η Ελλάδα προχώρησε σε προσφυγή κατά της Τουρκίας, ενώπιον του ΔΔΧ καθώς και του ΣΑ. Αυτή ήταν και η πρώτη φορά που τα δυο σημαντικά όργανα του ΟΗΕ βρέθηκαν σε σύγκρουση αρμοδιοτήτων.
Υπό αυτές τις συνθήκες, ανακύπτουν ερωτήματα αφορώντα τα όρια των αρμοδιοτήτων των δύο οργάνων, τη διάδραση μεταξύ τους, καθώς και το πώς θα μπορούσε να εφαρμοστεί στo πλαίσιο του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών ένα σύστημα δικαστικού ελέγχου.
Σε ένα πρώτο στάδιο, είναι πρόσφορο να διευκρινιστούν οι αρμοδιότητες του ΔΔΧ και του ΣΑ, σύμφωνα με τον Καταστατικό Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Έτσι λοιπόν, το ΔΔΧ, σύμφωνα με το άρθρο 92 του Χάρτη, είναι το κύριο δικαστικό όργανο των Ηνωμένων Εθνών, ενώ υπό το άρθρο 36 του Καταστατικού του, εξειδικεύονται οι αρμοδιότητες του να κρίνει νομικές διαφορές αναφορικά με : α) την ερμηνεία μιας συνθήκης, β) κάθε ζήτημα διεθνούς δικαίου, γ) την ύπαρξη γεγονότος που αν διαπιστωνόταν θα αποτελούσε παραβίαση διεθνούς υποχρέωσης, καθώς και δ) την φύση και την ένταση των επανορθώσεων από μια παραβίαση διεθνούς υποχρέωσης.
Από την άλλη, το ΣΑ, υπό το άρθρο 24 του Χάρτη είναι το όργανο με την κύρια ευθύνη για τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, ενώ ταυτόχρονα, στο Κεφάλαιο 7 του Χάρτη , εξειδικεύονται οι εξουσίες του και οι αρμοδιότητες του για τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης.
Πρέπει να γίνει κατανοητό ότι υφίστανται οι ακόλουθες λειτουργικές διαφορές μεταξύ του ΔΔΧ και του ΣΑ: α) οι δικαστές του ΔΔΧ εκλέγονται ανεξαρτήτως εθνικότητας, ενώ οι εκπρόσωποι του ΣΑ έχουν καθαρά κυβερνητικό χαρακτήρα, β) υπό τον Χάρτη, το ΔΔΧ είναι το κύριο δικαιοδοτικό όργανο, ενώ το ΣΑ είναι το κύριο όργανο για την διασφάλιση της διεθνούς ειρήνης και γ) η αρμοδιότητα του ΔΔΧ για απονομή δικαιοσύνης, τελεί υπό την συναίνεση των εμπλεκόμενων κρατών, ενώ οι αποφάσεις του ΣΑ για την διατήρηση της διεθνούς ειρήνης είναι δεσμευτικές υπό το Κεφάλαιο 7[2].
Επιπλέον, είναι ευδιάκριτο, ότι ο ΧΗΕ δεν αναφέρεται σε ένα συγκεκριμένο σύστημα δικαστικού ελέγχου. Συνεπώς, ο έλεγχος των πράξεων του ΣΑ θα μπορούσε να γίνει στο πλαίσιο κάποιας διαφοράς ενώπιον του Δικαστηρίου, υπό την μορφή δηλαδή του διάχυτου ελέγχου και αυτό βέβαια χωρίς την ύπαρξη συνεπειών στην ισχύ της πράξεως. Μολονότι, ένας δικαστικός έλεγχος των πράξεων του ΣΑ, υπό την αρχή του κράτους δικαίου, αποτελεί μια ορθή και δίκαιη προσέγγιση, τίθεται το ζήτημα της σκοπιμότητας, το οποίο διαπερνά και πράξεις εθνικών πολιτικών οργάνων. Υπό αυτή την έννοια, κάποιες πράξεις κυβερνητικού χαρακτήρα, σε εθνικό επίπεδο, δεν μπορούν να ελεγχθούν από τα δικαστήρια, δεδομένου ότι αγγίζουν ζητήματα υψηλής πολιτικής. Τέτοιας φύσεως πράξεις, μπορούν να θεωρηθούν κι αυτές του ΣΑ, το οποίο, όπως προαναφέρθηκε, έχει την κύρια ευθύνη για την διατήρηση της ασφάλειας, τον χαρακτηρισμό ενός συμβάντος ως απειλή κατά της διεθνούς ειρήνης και είναι το μόνο όργανο των Ηνωμένων Εθνών που μπορεί να εξουσιοδοτεί την χρήση βίας, κατ’εξαίρεση του άρθρου 2§4 ΧΗΕ.
Όπως αναφέρει και στην αποκλίνουσα άποψη[3] του ο Πρόεδρος Schwebel, στην υπόθεση Lockerbie, εάν το ΔΔΧ είχε τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου των ψηφισμάτων υπό το Κεφάλαιο 7, του ΣΑ, αυτό θα καθιστούσε το ΔΔΧ αρμόδιο για την εξακρίβωση της ύπαρξης περίπτωσης διατάραξης της διεθνούς ειρήνης. Επιπροσθέτως, ο Πρόεδρος αναφέρει ότι, από το νόημα των πρακτικών των συζητήσεων στο Σαν Φρανσίσκο, το 1945, για την υιοθέτηση του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών δεν διαφαίνεται κάπου η πρόθεση να δοθεί στο ΔΔΧ αρμοδιότητα δικαστικού ελέγχου. Έτσι, καταλήγει ότι, σε περίπτωση που αυτό γινόταν, το δικαστήριο θα δρούσε ultra vires.
Έτσι, το δικαστήριο, κρίνοντας την Υπόθεση Lockerbie, θεμελιώνει την δικαιοδοσία του και εξετάζει την ουσία των ψηφισμάτων, ωστόσο δεν προχωρά περαιτέρω. Είναι προφανές ότι ο δικαστικός ακτιβισμός αποφεύγεται στο πλαίσιο της διεθνούς δικαιοσύνης.
Το ζήτημα προκαλεί πολλές συζητήσεις γύρω από τη “σιωπηρή αρμοδιότητα” (implied powers) του δικαστικού ελέγχου από το ΔΔΧ.
Ένα σημείο που παρουσιάζει επίσης ενδιαφέρον και πρέπει να σημειωθεί είναι η άποψη του δικαστή Bedjaoui, ο οποίος αν και εξέφρασε τις αμφιβολίες του για την δυνατότητα δικαστικού ελέγχου των ψηφισμάτων του ΣΑ από το ΔΔΧ, προέβαλε τον προβληματισμό του σχετικά με τα εξής: α) κατά πόσο η κατάσταση μετά το Lockerbie αποτελούσε επείγουσα απειλή για την διεθνή ειρήνη, δεδομένου ότι συνέβη τρία χρόνια πριν την εξέταση της απόφασης με συνέπεια να προκύπτει το ζήτημα των κριτηρίων επί των οποίων αποφασίζει το ΣΑ, υπό το Κεφάλαιο 7, και β) κατά πόσο είναι συμβατά τα ψηφίσματα με το δημόσιο διεθνές δίκαιο και κυρίως με κανόνες αναγκαστικού δικαίου (ius cogens).
Υπάρχει μεγάλη διχογνωμία για το αν το ΣΑ δεσμεύεται από τους κανόνες αναγκαστικού δικαίου, όπως, για παράδειγμα, η απαγόρευση της γενοκτονίας. Ενώ αποτελεί γεγονός ότι είναι το μόνο όργανο το οποίο μπορεί να εξουσιοδοτεί τη χρήση βίας, η οποία, όπως προβλέπεται και από τον Χάρτη (2§4), αλλά και εθιμικά, απαγορεύεται ως ius cogens, εγείρονται ερωτήματα για το τι δεσμεύει το ΣΑ. Στην υπόθεση Βοσνία κ. Ερζεγοβίνης[4] του ΔΔΧ, ο δικαστής Lauterpacht τόνισε ότι η απαγόρευση γενοκτονίας ως ius cogens πρέπει να υπερτερεί των ψηφισμάτων του ΣΑ. Το ius cogens, ως έννοια, θεμελιώνεται και στο άρθρο 53 της Σύμβασης της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών.
Εν κατακλείδι, θα μπορούσε να λεχθεί ότι η αυστηρή δέσμευση του ΣΑ από κανόνες αναγκαστικού δικαίου, θα καθιστούσε την δράση του στο πλαίσιο της διασφάλισης της διεθνούς ειρήνης ιδιαίτερα “δυσκίνητη”,πράγμα το οποίο θα είχε και συνέπειες για την εκτελεστότητα των πράξεων του. Πρόκειται για αβίαστο συμπέρασμα, καθώς το ΣΑ είναι ένα από τα κύρια πολιτικά όργανα του ΟΗΕ και οι πράξεις του έχουν έντονη πολιτική χροιά σε πολλές περιπτώσεις. Αυτό φυσικά μπορεί να μην είναι δίκαιο, αλλά είναι το αποτέλεσμα της πραγματικής προσέγγισης του Χάρτη, ο οποίος και δίνει προτεραιότητα στη διεθνή ειρήνη εις βάρος της διεθνούς δικαιοσύνης[5]. Αντίστοιχα, κι ένας δικαστικός έλεγχος πράξεων του ΣΑ από το ΔΔΧ θα καθιστούσε την προκρίνουσα αρμοδιότητα του ΣΑ για την διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας χωρίς περιεχόμενο, δεδομένου ότι θα αποφάσιζε το Δικαστήριο αντ’αυτού. Ωστόσο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα ψηφίσματα του ΣΑ πρέπει να διέπονται από επαρκή αιτιολογία για την επιλογή διαχείρισης της εν κρίσει κατάστασης, ενώ ακόμη ηπροστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων (όπως αυτή έχει διαμορφωθεί μέσα από τα διεθνή συμβατικά κείμενα και τις διακηρύξεις) πρέπει να συνιστά στόχο κάθε πράξης του ΣΑ.
[1] Marbury v. Madison, Supreme Court of the US (1803)
[2] The Relationship Between the International Court of Justice and the Security Council in the Light of the Lockerbie Case, Vera Gowlland-Debbas, The American Journal of International Law, Vol. 88, No. 4 (Oct., 1994) σελ.653
[3] Dissenting opinion of President Schwebel, Lockerbie Case, ICJ: On the contrary, by the absence of any such provision, and by according the Security Council "primary responsibility for the maintenance of international peace and security", the Charter and the Statute import the contrary. So extraordinary a power as that of judicial review is not ordinarily to be implied and never has been on the international plane. If the Court were to generate such a power, the Security Council would no longer be primary in its assigned responsibilities, because if the Court could overrule, negate, modify- or, as in this case, hold as proposed that decisions of the Security Council are not "opposable" to the principal object State of those decisions and to the object of its sanctions - it would be the Court and not the Council that would exercise, or purport to exercise, the dispositive and hence primary authority.
”… since, if the Court could overrule the Council, it would be it and not the Council which would exercise dispositive and hence primary authority in a sphere in which the Charter accords primary authority to the Council.”
[4] Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro)
[5] The Security Council, the ICJ and the judicial review: What Lessons from Lockerbie, Bernd Martenczuk, 1999