Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου

Θεωρητική ανάλυση και πρακτική εφαρμογή του στο δίκαιο αλλοδαπών υπό το πρίσμα της νομολογίας του ΣτΕ

📝 Άρθρο της Παρίσση Αμαλίας, τεταρτοετούς φοιτήτριας της Νομικής Σχολής Αθηνών

Αναντίρρητα το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο του διοικητικού δικαίου ,δεδομένου ότι επηρεάζει την ερμηνεία άλλων διατάξεων και επιτελεί πολλαπλές λειτουργίες. Καταρχήν μέσω της διαλεκτικής σχέσης που αναπτύσσεται μεταξύ της Διοίκησης και του διοικουμένου, ο τελευταίος πληροφορείται πληρέστερα για τις ιδιαιτερότητες της υποθέσεώς του ως προς τα πραγματικά και τα νομικά ζητήματά της και είναι σε θέση να αμυνθεί αποτελεσματικότερα, συμβάλλοντας με αυτόν τον τρόπο στην εμπέδωση της προστατευτικής λειτουργίας. Πραγματώνεται επίσης και η ειρηνευτική λειτουργία, καθώς με την ακρόαση του διοικουμένου επιτυγχάνεται πολλές φορές η δικαίωσή του καθιστώντας έτσι περιττή την ενδεχόμενη άσκηση ενός ενδίκου βοηθήματος. Τέλος, εδραιώνεται η αρχή της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, αφού η Διοίκηση καλείται να επανεξετάσει την υπόθεση και μέσω της διαδικασίας αυτής φωτίζονται ορισμένες πτυχές της ικανές να αλλάξουν το περιεχόμενο της απόφασης. Κατ’ αυτόν τον τρόπο ο διοικούμενος προφυλάσσεται από την έκδοση παράνομων ή και επιζήμιων αποφάσεων. Προάγγελο της κατοχύρωσης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης στην ελληνική έννομη τάξη αποτέλεσαν οι ιστορικές αποφάσεις 1811-1831/1969 του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι οποίες ακύρωσαν τις αυθαίρετες απολύσεις κατά τη διάρκεια του δικτατορικού καθεστώτος των προσφευγόντων δικαστών, καθώς οι τελευταίοι δεν είχαν προηγουμένως κληθεί σε ακρόαση. Κατόπιν της απόφασης αυτής, ακολούθησε μία σειρά αποφάσεων του Συμβουλίου οι οποίες διέπλασαν την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου σε γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, μέχρι την συνταγματική της κατοχύρωση για πρώτη φορά με την αναθεώρηση του 1975.

1) Νομοθετική και συνταγματική κατοχύρωση

Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης θεμελιώνεται στο άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και ορίζει ως εξής:” Το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του.” Έχει διαπλασθεί και νομολογιακά από το Συμβούλιο της Επικρατείας ως γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, ενώ θεμελιώνεται και στο άρθρο 6 παρ.3 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) και στο άρθρο 41 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Νομοθετικά κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Η πρώτη παράγραφος καθιστά πιο συγκεκριμένη την αόριστη διατύπωση της συνταγματικής διάταξης, ορίζοντας ότι η ακρόαση αποτελεί έκφραση απόψεων εκ μέρους του διοικουμένου και μπορεί να είναι είτε έγγραφη είτε προφορική, η δεύτερη παράγραφος περιλαμβάνει λεπτομέρειες σχετικά με την κλήση προς ακρόαση, κατοχυρώνει το δικαίωμα ανταπόδειξης, συνδέει την ακρόαση με την αιτιολογία της διοικητικής πράξεως και ορίζει ότι το μέτρο της Διοίκησης πρέπει να ληφθεί σε εύλογο χρονικό διάστημα από την ακρόαση. Η τρίτη παράγραφος εισάγει εξαίρεση από το δικαίωμα σε περίπτωση συνδρομής κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος ενώ η τελευταία παράγραφος ορίζει ότι το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης διατηρείται ακόμα και όταν προβλέπεται η δυνατότητα άσκησης διοικητικής προσφυγής.

2) Φορείς και αποδέκτες

Όπως κάθε αμυντικό δικαίωμα, έτσι και το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης έχει φορέα κάθε φυσικό και νομικό πρόσωπο ανεξαρτήτως της ιθαγένειας και της έδρας του αντίστοιχα, καθώς και νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, υπό την προϋπόθεση ότι θίγονται μέσω της διοικητικής πράξης οι συνταγματικές του εγγυήσεις. Πρέπει επιπροσθέτως να πρόκειται για ενδιαφερόμενο πρόσωπο, πρόσωπο δηλαδή του οποίου τα συμφέροντα θίγονται από την πράξη της Διοίκησης και όχι οποιοσδήποτε τρίτος. Παρατηρείται λοιπόν μία ταύτιση του ενδιαφερόμενου-θιγόμενου προσώπου με το πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον να ασκήσει ένδικο βοήθημα. Αποδέκτης είναι η Διοίκηση όπως νοείται βάσει του οργανικού κριτηρίου, ήτοι Δημόσιο, Νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Διφυή νομικά πρόσωπα.

3)Τελολογική συστολή διατάξεων - Προϋποθέσεις εφαρμογής του δικαιώματος ακρόασης

Δεδομένης της αόριστης διατύπωσης του άρθρου 20 παρ.2 του Συντάγματος, η νομολογία έχει προβεί σε τελολογική συστολή του γράμματός του και της σχετικής διάταξης του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, με αποτέλεσμα να μην παρέχεται προηγούμενη ακρόαση σε κάθε περίπτωση έκδοσης δυσμενούς διοικητικής πράξης κατόπιν στάθμισής της με την αρχή της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης. Γίνεται δεκτό ότι το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης παρέχεται καταρχήν μόνο στις περιπτώσεις έκδοσης ατομικής διοικητικής πράξης και όχι κανονιστικής, εκτός αν αυτό προβλέπεται ρητώς, και μόνο στον φορέα του δικαιώματος που θίγεται και όχι σε τυχόν τρίτους. Επίσης, δεν μπορεί να νοηθεί προηγούμενη ακρόαση στην περίπτωση που η Διοίκηση έχει δέσμια αρμοδιότητα προς έκδοση της πράξης με σύμφωνο προς τον νόμο περιεχόμενο, καθώς κάτι τέτοιο θα ήταν αλυσιτελές για τον διοικούμενο. Συνεπώς χρειάζεται η Διοίκηση να ενεργεί κατόπιν διακριτικής ευχέρειας. Απαραίτητη προϋπόθεση για την κατάφαση του δικαιώματος είναι ο σχηματισμός της κρίσης της Διοίκησης εξαιτίας της μεσολάβησης μίας υποκειμενικής συμπεριφοράς του διοικουμένου και όχι επί τη βάσει αντικειμενικών δεδομένων.

Δεν μπορούν να αγνοηθούν ωστόσο και οριακές περιπτώσεις, κατά τις οποίες ναι μεν η Διοίκηση προβαίνει σε έκδοση διοικητικής πράξης εις βάρος του προσώπου λόγω της συνδρομής αντικειμενικών γεγονότων, αλλά έχει μεσολαβήσει παράλληλα και η υποκειμενική συμπεριφορά του. Σε αυτό το πλαίσιο αξίζει να μνημονευθεί η απόφαση ΣτΕ 127/2003,σύμφωνα με τα πραγματικά περιστατικά της οποίας είχε επιβληθεί αναδάσωση σε ιδιόκτητη έκταση( δυσμενής διοικητική πράξη).Η αναδάσωση ως μέτρο επιβάλλεται πράγματι υποχρεωτικώς όταν διαπιστωθεί ότι συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, ήτοι επί τη βάσει αντικειμενικών δεδομένων, συνεπώς γινόταν δεκτό ότι εν προκειμένω δεν απαιτείται προηγούμενη κλήση προς ακρόαση. Ωστόσο στην επίμαχη υπόθεση, κρίθηκε ότι έπρεπε να τηρηθεί ο ουσιώδης τύπος της ακρόασης, καθώς η αναδάσωση της έκτασης ήταν απόρροια της παράνομης συμπεριφοράς του ιδιοκτήτη, καθώς ο τελευταίος είχε προβεί σε εκχέρσωση της δασικής έκτασης. Βέβαια, η υπόθεση εξαιτίας της σημασίας της παραπέμφθηκε στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος, το οποίο απεφάνθη ότι ορθώς δεν υπήρξε κλήση προς ακρόαση, καθώς η υποκειμενική συμπεριφορά του ιδιοκτήτη δεν είναι κρίσιμο κατά τον νόμο στοιχείο για την κήρυξη της αναδάσωσης, καθώς αυτή κηρύσσεται επί τη βάσει αντικειμενικών δεδομένων. Πέραν τούτου, ένας ακόμη περιορισμός στην εφαρμογή του δικαιώματος είναι η απαίτηση θετικής βλάβης στον διοικούμενο και όχι απλώς η παράλειψη της Διοίκησης να προβεί σε χορήγηση δικαιώματος ή δημιουργία νέας νομικής κατάστασης, όπως και η αυτεπάγγελτη ενέργεια της τελευταίας. Πράγματι, στις περιπτώσεις όπου εκδίδεται διοικητική πράξη κατόπιν αίτησης του ενδιαφερόμενου, εκλείπει η ανάγκη του να εκφράσει τις απόψεις του καθώς είχε την ευκαιρία να εκφραστεί επί της υποθέσεώς του με την αίτησή του.

4) Η λυσιτέλεια της ακροάσεως

Ακόμα και στην περίπτωση όπου συντρέχουν όλες οι προϋποθέσεις για την κατάφαση του δικαιώματος ακρόασης και αυτό δεν τηρηθεί εν τέλει στην πράξη, γίνεται δεκτό ότι θεμελιώνεται καταρχήν λόγος ακύρωσης της διοικητικής πράξης εξαιτίας παράβασης ουσιώδους τύπου περί τη διαδικασία. Μολαταύτα, η νομολογία έχει προβεί σε μία ακόμη περίπτωση τελολογικής συστολής του δικαιώματος, σύμφωνα με την οποία θα πρέπει παράλληλα ο σχετικός ισχυρισμός του ενάγοντος να είναι λυσιτελής. Η λυσιτέλεια συνίσταται στην παράλληλη αναφορά των ισχυρισμών που ο τελευταίος θα είχε προβάλει εάν είχε κληθεί προς ακρόαση. Το σημείο αυτό έχει κριθεί επανειλημμένως από σημαντική μερίδα της θεωρίας, με αντιπροσωπευτική την άποψη του Λαζαράτου, σύμφωνα με την οποία δεν διευκρινίζεται εάν οι αναγκαίοι ισχυρισμοί πρέπει να οδηγούν σε ακύρωση της πράξης λόγω παραβάσεως νόμου. Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, τότε πρόκειται στην ουσία για ακύρωση πράξης λόγω παραβάσεως νόμου, ενώ αν η απάντηση είναι αποφατική, τότε η λυσιτέλεια του προβαλλόμενου λόγου ακύρωσης αποτελεί στην ουσία μία περιττή τυπικότητα που παρακωλύει αδικαιολόγητα το δικαίωμα ακροάσεως.

5)Η νομολογιακή αντιμετώπιση της προηγούμενης ακρόασης ειδικώς στο δίκαιο αλλοδαπών

Ενδιαφέρον παρουσιάζει η νομολογία των ελληνικών διοικητικών δικαστηρίων ως προς την χορήγηση του δικαιώματος ακρόασης στις περιπτώσεις απέλασης και έκδοσης αδειών παραμονής. Ενώ πρόκειται για κατ’ουσίαν δυσμενείς πράξεις, παρατηρείται ότι η νομολογία προβαίνει σε επίκληση εξαιρέσεων εφαρμογής για να αρνηθεί την εφαρμογή του και την δέχεται μόνο κατ’ εξαίρεσιν σε περίπτωση που θα πρέπει να εξεταστεί η υποκειμενική συμπεριφορά του αλλοδαπού. Ενδεικτικώς κατά την απόφαση ΣτΕ 3457/2015 είχε ανακληθεί η άδεια παραμονής αλλοδαπού εξαιτίας της ύπαρξης καταδικαστικής ποινικής απόφασης, η οποία αποτελεί ένα αντικειμενικό δεδομένο που λαμβάνεται υπόψιν για την υποχρεωτική ανάκληση της άδειας εκ μέρους της Διοίκησης χωρίς να απαιτείται η τήρηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης. Μάλιστα, όπως επεσήμανε το δικαστήριο, εφόσον υπάρχει καταδικαστική ποινική απόφαση εις βάρος του αλλοδαπού, αυτό συνεπάγεται αυτομάτως ότι έχουν διερευνηθεί και αξιολογηθεί επαρκώς η υπαιτιότητα, η προσωπικότητα του αλλοδαπού και οι συνθήκες τέλεσης του ποινικού αδικήματος, συνεπώς δεν υπάρχει υποχρέωση της Διοικήσεως να καλέσει σε ακρόαση τον αλλοδαπό.

Σε παρόμοια συλλογιστική κατέληξε το Συμβούλιο(ΣτΕ 3811/2012) και στην περίπτωση που απερρίφθη το αίτημα αλλοδαπού για χορήγηση άδειας παραμονής, καθώς η διαδικασία δεν κινήθηκε κατόπιν αυτεπάγγελτης δράσης της Διοίκησης, αλλά κατόπιν της υποβολής αίτησης, συνεπώς ο αλλοδαπός είχε την ευκαιρία να εκφράσει τις απόψεις του σε προγενέστερο στάδιο. Αντιθέτως στην απόφαση 551/2003 η ανάκληση της άδειας παραμονής της αιτούσας προέκυψε κατόπιν εκτίμησης της υποκειμενικής συμπεριφοράς της, οπότε το ΣτΕ απεφάνθη ότι έπρεπε να τηρηθεί προηγούμενη ακρόαση της αλλοδαπής, δεδομένου μάλιστα ότι η παράλειψη αυτή δεν καλύπτεται από την άσκηση της προβλεπόμενης από τον νόμο ενδικοφανούς προσφυγής, όπως ορίζει και το άρθρο 6 παρ. 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.

Όπως γίνεται αντιληπτό, η κατοχύρωση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης είναι ζωτικής σημασίας σε μία ευνομούμενη πολιτεία. Μέσω αυτής επιτυγχάνεται η τήρηση της αρχής της νομιμότητας εκ μέρους της Διοίκησης και εδραιώνεται η αρχή του κράτους δικαίου, καθώς η προηγούμενη ακρόαση αποτελεί θεσμικό αντίβαρο έναντι των όχι σπάνια σφαλερών και συχνά επιζήμιων ενεργειών του Δημοσίου. Δεν είναι τυχαίο μάλιστα, το γεγονός ότι μερίδα της θεωρίας θεωρεί ότι το σχετικό δικαίωμα θεμελιώνεται και στην αρχή της αξίας του ανθρώπου κατά το άρθρο 2 παρ.1 του Συντάγματος ως άμεσα συνυφασμένο με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Φυσικά όπως διαπιστώσαμε, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης δεν εφαρμόζεται σε όλες τις περιπτώσεις έκδοσης επαχθούς διοικητικής πράξεως, αλλά μόνο σε όσες θεωρείται αναγκαίο, κατόπιν σταθμίσεως του με άλλες συνταγματικές αρχές. Αξιοσημείωτη είναι η προσπάθεια της νομολογίας να περιορίσει την κανονιστική εμβέλεια του δικαιώματος αυτού, οδηγούμενη ουκ ολίγες φορές σε αποτελέσματα που προκάλεσαν την έντονη κριτική σημαντικής μερίδας της θεωρίας. Σε κάθε περίπτωση όμως, δεν μπορεί να αγνοηθεί και η σημαντική προσφορά της στην αναγνώριση και διάπλαση της αρχής αυτής προτού καν υπάρξει ρητή νομοθετική της κατοχύρωση.

Βιβλιογραφία

1. Ατσιά Αικατερίνη, Το δικαίωμα της προηγούμενης ακροάσεως-Θεωρητική και Νομολογιακή προσέγγιση ,Διπλωματική Εργασία, Πάντειο Πανεπιστήμιο-Τμήμα Δημόσιας Διοίκησης, Αθήνα 2018

2. Βλαχόπουλος Σπυρίδων, Θεμελιώδη Δικαιώματα, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη ,Αθήνα 2017

3. Γέροντας, Λύτρας, Παυλόπουλος, Σιούτη, Φλογαϊτης, Διοικητικό Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα 2018

4. Δαγτόγλου Π.Δ, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο (2014), Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα-Θεσσαλονίκη

5. Λαζαράτος Πάνος, Το δικαίωμα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα 1992